2021年下半年以來(lái)，多家房地產(chǎn)企業(yè)面臨違約風(fēng)險(xiǎn)，恒大陷入重整清算危機(jī)，房?jī)r(jià)仍在下行通道。房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣拖累經(jīng)濟(jì)增速，地方財(cái)政收入也隨之銳減。

經(jīng)濟(jì)增速不及預(yù)期，地方財(cái)政收支壓力增大。在支出端，社會(huì)保障、教育、基礎(chǔ)科研、基建等剛性支出，升易降難。在收入端，2022年中央要求加大減稅降費(fèi)力度，這也將影響地方稅收收入。土地出讓金是地方政府性基金預(yù)算收入的支柱，部分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的地區(qū)，財(cái)政高度依賴于土地出讓收入。一旦土地出讓金增速持續(xù)放緩，這勢(shì)必影響地方財(cái)政的收支缺口。

最新的數(shù)據(jù)顯示，2022年1月土地出讓金同比下滑61%，降幅是2021年土地拍賣(mài)市場(chǎng)走弱以來(lái)的新低。從絕對(duì)金額來(lái)看，2022年1月出讓金1963億元，2021年1月出讓金4988億元，2019年1月出讓金4787億元。

正如不少市場(chǎng)人士所擔(dān)憂的，如果地方財(cái)政的政府性基金預(yù)算收入放緩，是否會(huì)直接影響到地方財(cái)政的一般公共預(yù)算收入，甚至影響地方的“三保”（保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）運(yùn)轉(zhuǎn)？

就上述問(wèn)題，近日，澎湃新聞?dòng)浾邔ＴL了中國(guó)財(cái)政協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)馮俏彬。她認(rèn)為，地方政府土地出讓金下降對(duì)地方財(cái)政的影響很大，但對(duì)地方政府的一般公共預(yù)算收入的影響可控，因?yàn)檫@兩者之間的傳導(dǎo)機(jī)制比較 曲折。

“但是也應(yīng)看到，現(xiàn)在有些地方確實(shí)出現(xiàn)了三保運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的情況。這主要是管理和財(cái)政資金調(diào)度方面的問(wèn)題。因?yàn)椴糠值貐^(qū)土地出讓金的下降， 或者說(shuō)政府性基金的支出比較大，還有一些上了項(xiàng)目以后需要還本付息，這都 給地方政府造成了比較大的支付壓力。 ”馮俏彬表示，有此背景，有一些地方可能會(huì) 出于救急目的，把一般公共預(yù)算里一些的資金暫時(shí)用于諸如債務(wù)償還、應(yīng)急支出等。一旦出現(xiàn)這種情況，就有可能 影響到當(dāng)?shù)厝５恼＿\(yùn)行。

澎湃新聞：去年以來(lái)，相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，出臺(tái)了嚴(yán)厲的監(jiān)管政策，這也直接影響了部分地方政府土地出讓金的收入。一旦土地出讓金 繼續(xù)放緩，對(duì)地方政府的一般公共預(yù)算收入影響有多大？

馮俏彬： 現(xiàn)在，關(guān)于土地財(cái)政的討論主要集中在土地出讓金放緩對(duì)地方財(cái)政的影響有多大。 近兩年，各級(jí)政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控政策在收緊，受此影響，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的銷(xiāo)售和融資都不如以往，而地方政府的土地出讓金在下降，尤其是從去年下半年以來(lái)，放緩的跡象較為明顯。 但是2021年的土地出讓金總體還是相當(dāng)高的，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到了87051億元，同比增長(zhǎng)3.5%。

由于房地產(chǎn)調(diào)控政策的變化，還有房地產(chǎn)自身發(fā)展到現(xiàn)在也出現(xiàn)一個(gè)階段性的變化，過(guò)去地方政府以地謀發(fā)展的模式已不可持續(xù)。 未來(lái)房地產(chǎn)走勢(shì)很難預(yù)計(jì)，實(shí)際上去年不少地方已經(jīng)出現(xiàn)了許多土地流拍。在這種情形下， 土地出讓金對(duì)地方財(cái)政的支撐作用必然會(huì)下降，這也會(huì)給地方財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)一些困難。這也是目前大家比較擔(dān)憂的一個(gè)事情。

總體上來(lái)看， 地方政府土地出讓金下降對(duì)對(duì)地方財(cái)政的影響會(huì)很大，但短期對(duì)于地方政府一般公共預(yù)算收入的影響則需要具體分析，因?yàn)檫@兩者之間的傳導(dǎo)機(jī)制是比較 曲折的。 一般而言，地方政府土地出讓金下降，這會(huì)使地方政府在基建項(xiàng)目的投入減少，相應(yīng)的，由項(xiàng)目產(chǎn)生的稅收收入和地方的GDP增長(zhǎng)也會(huì)放緩，進(jìn)而影響到地方公共財(cái)政收入，這個(gè)傳導(dǎo)機(jī)制是 成立的。但是這個(gè)傳導(dǎo)機(jī)制比較漫長(zhǎng)，影響因素較多， 所以就不能夠完全得出：一旦 政府性基金預(yù)算收入減少，即 土地出讓金下降以后，一定會(huì)影響到地方政府一般公共預(yù)算收入，現(xiàn)在還不能馬上把這種關(guān)系就給它擺出來(lái)。實(shí)際上這中間要附帶很多前提條件， 這個(gè)結(jié)論才成立。

澎湃新聞：如果 地方政府土地出讓金繼續(xù)放緩，對(duì)地方政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)是否影響，比如說(shuō)我們常說(shuō)的三保（保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）是否會(huì)受影響？

馮俏彬：在理論上，土地出讓金放緩對(duì)地方政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)、特別是“三保”影響是可控的。 因?yàn)橥恋刎?cái)政的資金主要是納入到政府性基金預(yù)算當(dāng)中管理的， 政府性基金通常是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類項(xiàng)目。我們通常提到的三保支出，是指在一般公共預(yù)算支出里，是有專門(mén)的機(jī)制來(lái)保障的。 特別是近年來(lái)，中央政府在地方三保上面采取了很多政策支持，比如縣級(jí)基本財(cái)力、財(cái)政資金直達(dá)， 以及對(duì)三保的 獎(jiǎng)補(bǔ)等一系列的政策支持。因此，理論上從政策來(lái)講，地方維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)是沒(méi)有問(wèn)題的。

但是也應(yīng)看到，現(xiàn)在有些地方確實(shí)出現(xiàn)了三保運(yùn)轉(zhuǎn)“失靈”的情況。這主要還是因?yàn)椴糠值貐^(qū)土地出讓金的下降， 或者說(shuō)政府性基金的支出比較大，還有一些上了項(xiàng)目以后涉及到還本付息的階段，這 給地方政府造成了比較大的債務(wù)支付壓力。

有此背景，有一些地方可能會(huì) 把一般公共預(yù)算里的資金用于諸如債務(wù)償還、應(yīng)急支出等。一旦出現(xiàn)這種情況， 就會(huì)影響到當(dāng)?shù)厝５恼＿\(yùn)行和保障。 對(duì)于這種情況，這些年來(lái)，中央和上級(jí)政府為了防范此類風(fēng)險(xiǎn)，也相繼出臺(tái)了嚴(yán)厲的政策，在這方面防范和 控制的力度還是非常大的。典型的一招就是財(cái)政資金直達(dá)。 一旦財(cái)政資金進(jìn)入直達(dá)范圍之后，地方政府對(duì)這部分資金基本上沒(méi)有什么調(diào)控余地了，只能按照中央政府和上級(jí)政府規(guī)定的方向和用途去使用。

所以如果從整體的制度安排和政策方針來(lái)講， 穩(wěn)三保是政府歷來(lái)的頭等大事，理論上來(lái)講不應(yīng)該出現(xiàn)問(wèn)題，但是不排除部分地區(qū)會(huì)出現(xiàn)一些 這樣那樣的問(wèn)題，這是有可能的。

澎湃新聞：你怎么看待 今年的房地產(chǎn)走勢(shì)？地方土地出讓金有可能達(dá)到去年的8萬(wàn)億嗎？

馮俏彬： 我個(gè)人認(rèn)為去年以來(lái)房地產(chǎn)下行的趨勢(shì)基本上 已經(jīng)觸底了。 所以總體來(lái)判斷，2022年房地產(chǎn)的形勢(shì)會(huì)比2021年 要好一些，處于一個(gè)趨穩(wěn)的狀態(tài)。關(guān)于地方土地出讓金，今年 可能不會(huì)像2021年一樣高企，但是 具體的數(shù)值不好預(yù)測(cè)。 總體來(lái)講，在今年房地產(chǎn) 行業(yè)趨穩(wěn)觸底的情況下，土地出讓金很難有大幅度增加。主要影響因素有兩個(gè)，一是從量上來(lái)講，現(xiàn)在 地方政府能拿出多少土地來(lái)出讓，特別是一線城市？二是 從價(jià)格來(lái)說(shuō)，土地的市場(chǎng)價(jià)格也難以像過(guò)去那樣連創(chuàng)新高。尤其是后一個(gè)價(jià)格因素，對(duì)土地出讓金的影響很大。

目前 銀行對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的貸款 仍有一些限制，“三道紅線”仍然存在。雖然近期銀行已逐步放松了房地產(chǎn)行業(yè)的融資需求，但總體來(lái)講， 房地產(chǎn)野蠻擴(kuò)張的階段已經(jīng)過(guò)去了。

在這種情形下，房地產(chǎn)企業(yè)即便想拿地，也不見(jiàn)得有那么充沛的資金支持， 所以很難想象土地出讓的價(jià)格 還會(huì)像過(guò)去一樣創(chuàng)出天價(jià)來(lái)，這種可能性不大。從地方政府的土地?cái)?shù)量看， 因?yàn)橹袊?guó)特殊的土地制度，地方政府 可以把生地盤(pán)成熟地，然后再繼續(xù)推向市場(chǎng)，因此還有一定空間，但這受到生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃發(fā)展、土地管理等方面的政策限制。因此綜合來(lái)看，土地出讓的數(shù)量和價(jià)格上都很難再現(xiàn)過(guò)去的高點(diǎn)， 土地出讓金很難一路高漲。

澎湃新聞：去年的鶴崗，宣布實(shí)施財(cái)政重整，財(cái)力不足以償付到期政府債務(wù)本息，這是否會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐幕具\(yùn)作？目前來(lái)看有什么好的辦法解決嗎？

馮俏彬： 地方財(cái)政就類似家庭理財(cái)和個(gè)人理財(cái)，總有青黃不接的時(shí)候。所以不能說(shuō)，每個(gè)地方政府每個(gè)時(shí)刻的財(cái)政運(yùn)行狀況都很好，或者一點(diǎn)問(wèn)題都 沒(méi)有。實(shí)際上資金是個(gè)流動(dòng)的概念，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，有些時(shí)候難免會(huì)出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)遇到 問(wèn)題，比如該支出了，但是稅收還沒(méi)有進(jìn)來(lái)，這都是屬于資金運(yùn)轉(zhuǎn)和調(diào)度上面的問(wèn)題。

鶴崗的情況很特殊。一是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況非常不景氣，沒(méi)有什么財(cái)政來(lái)源。 二是由于財(cái)政支出負(fù)擔(dān)很重。當(dāng)所需要的支出超過(guò)了其收入時(shí)，就會(huì)形成收支之間比較大的缺口并轉(zhuǎn)化長(zhǎng)期壓力。當(dāng)然鶴崗不是孤立的現(xiàn)象，這種資源枯竭型城市， 其他地區(qū)也有，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)都是非常困難的。

一般來(lái)講，如果對(duì)一個(gè)地方實(shí)施財(cái)政重組， 往往是當(dāng)?shù)卦谪?cái)政運(yùn)行方面出現(xiàn)了嚴(yán)重問(wèn)題， 一般表現(xiàn)為嚴(yán)重的收不抵支且自己無(wú)力填補(bǔ)。 鶴崗現(xiàn)在基本上沒(méi)什么財(cái)源，財(cái)政功能?chē)?yán)重喪失， 所以要進(jìn)入財(cái)政重組。

另外，鶴崗財(cái)政重組給了外界一個(gè)信號(hào)， 一旦一個(gè)地方財(cái)政管理上出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題 ，上級(jí)政府是要出手的。 這一條就足以給其他相似情況的縣市地區(qū) 發(fā)出一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)，促使其加強(qiáng)財(cái)政管理， 使本地的財(cái)政狀況能夠盡量運(yùn)行得更好一些， 也會(huì)刺激各方積極 去尋找一些新的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的途徑，逐漸改善當(dāng)?shù)氐呢?cái)政狀況。需要再次指出的是，中央政府歷來(lái)是把保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，視為政府工作的頭等大事， 在實(shí)際運(yùn)行中，各級(jí)政府應(yīng)優(yōu)先保障地方的三保支出。上級(jí)政府對(duì)此已有相應(yīng)的制度安排，下級(jí)政府要做好具體工作。 這個(gè)事情有幾點(diǎn)啟示：一是鶴崗首先要檢討自己的情況， 二是鶴崗也向外界發(fā)出一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)， 因?yàn)樵谥袊?guó)，進(jìn)入財(cái)政重組程序是一個(gè)大事， 不僅僅是當(dāng)?shù)氐呢?cái)政要被監(jiān)管，而且對(duì)當(dāng)?shù)氐墓賳T是要問(wèn)責(zé)的，發(fā)出這樣一個(gè)信號(hào)之后，其他地方在處理類似事情 的時(shí)候，可能就要考慮得更周全一些。

澎湃新聞： 今年最大的風(fēng)險(xiǎn)是不是房地產(chǎn)市場(chǎng)？

馮俏彬：我認(rèn)為， 今年最大的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該還是預(yù)期不穩(wěn)， 企業(yè)對(duì)于未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向還看不清楚，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不確定性看不清楚，這可能是最大的風(fēng)險(xiǎn)。

標(biāo)簽： 對(duì)話?cǎi)T俏彬（下）土地出讓金下降對(duì)地方ldquo三保rdquo影響可